深化行政执法体制改革加快推进依法行政

                                                                                                                                  田朝晖
   

    党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是我们党第一次在中央全会上专题研究依法治国问题，对全面推进依法治国进行系统的部署，开辟了法治中国建设的新航程。
    我局是具有执法职能的业务局，林业行政执法内容丰富，涉及《森林法》及与其相关的林业法规、规章和政策，涉及森林培育、国土绿化、森林经营、林业采伐、林地生产管理、森林防火、野生动植物保护、森林采伐、林地利用、木材经营、木材运输、森林生态效益补偿、森林植被恢复费征收和林业基金管理等多项林业行政事务。目前，我局具有行政执法职能处室4个，分别是：造林处、资源林政处、青山保护管理局、森林公安局。局直属行政执法授权及委托单位7个，分别为森林公安局（防火办）、森林病虫害防治检疫站、林木种苗管理总站、野生动物保护管理站（保护区管理处）、林业工作总站、林业基金征收管理总站和果树技术推广站。行政执法主体均经过市政府法制办认定，并在沈阳日报公告。执法人员均持有国家林业局颁发的行政执法证。根据执法部门的变动情况，结合简政放权工作，按照市编办的要求，第一轮梳理出我局（含森林防火指挥部、绿化委员会）的各项行政权力158项。其中行政许可11项，行政审批2项，行政处罚122项，行政强制9项，行政征收2项，行政给付1项，行政奖励3项，行政确认2项，行政裁决1项，其他权力5项。目前，我局正在进行第二轮梳理，整理压缩到100项左右。
尽管近几年来我市林业执法和执法监督工作也取得了一定的成效,但仍存在不少问题，主要表现在以下几个方面：
    一、林业立法有待于进一步加强，一些领域存在法律空白，2013年9月，市林业局组织起草了《沈阳市湿地保护管理条例》（草案），并于10月份将立法相关材料报送市法制办和市人大法工委。本来各项条件都已经具备，但是到最后领导拍板时存在不同意见，被列为了2014年的调研项目，结合目前形势和调研情况，我局转变思路，改为起草《沈阳市湿地公园管理办法》，以政府规章形式出台，切实保护我市湿地资源。此外还有对非重点保护野生动物的经营利用和驯养繁殖行为管理存在空白，而这部分野生动物是百姓投诉的重点，更是生态系统的重要组成部分。《沈阳市林业保护建设条例》也应在新《森林法》出台后着手修改。
    二、管理体制不顺畅，管理机构不完善。政策法规处承担林业系统的行政复议、行政诉讼、行政执法监督的管理和实施执法监督检查工作。但是, 我局政策法规处成立以来一直挂靠局办公室，仅有包括处长在内的2名同志，很难发挥执法监督作用,尤其是同时肩负着全局对外宣传的工作任务，级别低，任务重，大量的监督管理和综合协调工作难以完成，疲于应付，各区、县（市）林业（农林）局没有专人负责法制工作，更没有相应的机构，使得林业法制工作难以顺利开展。此外各行政执法单位也存在类似问题，我局具有行政执法职能的事业单位编制都是5人，除领导和工勤人员外，执法人员仅有2-3人，与繁重的执法任务及不匹配，其中林果站担负着产地果品安全的执法任务，但至今仍为自收自支单位。基层更是如此，比如：自然保护区管理工作，我局有保护管理处，但是白清寨保护区目前还没有成立专职管理机构，由白清寨街道办事处代管；五龙山、仙子湖保护区虽有县编办成立机构的批准文件，但管理人员还没有落实到位；辽宁獾子洞、辽中蒲河两个国家湿地公园管理机构今年刚刚批准，人员也没有配齐，七星湿地公园也没有明确管理部门设立专门管理机构，正常的日常工作和执法都无法开展。
    三、林区治安形势是十分严峻的，城市周边非法占用和破坏林地行为、未批先占、少批多占等违法占用林地行为十分严重，尤其是原东陵区挖山取土行为十分猖獗；城市西部新民、辽中，北部康法地区盗伐、滥伐林木行为也有所抬头，市内五区非法经营利用野生动物及制品行为时有发生；城市荒郊和隐蔽市场非法猎捕出售野生鸟类的行为也屡禁不止。因此当前破坏森林资源和野生动物资源的违法犯罪行为还是较为严重的。
    四、行政执法难度大，执法风险逐年提高，林业执法任务与林业执法资源的配置不协调，行政强制难以执行。《森林法》规定的林业行政管理任务名目繁多,但是没有就执法所需要的社会执法资源的合理配置进行规范,致使林业执法所需要的人力、财力等必要的物质条件始终没有法律保障。特别是林业案件管理难度大，呈现发现难，抓捕难，立案难，处罚难的状态。对于林区贫困群体和非法狩猎案件中的老、病、残、弱等群体，就更难实施行政或刑事处罚，尤其是在打击非法鸟市的行政执法过程中，几个人的执法队伍对上千人的非法鸟市不能进行有力震慑，如果控制不好，就会形成人员聚集，造成公共事件。
    五、林业部门内部各职能机构之间存在职责不清、权能交叉的问题,不利于形成依法打击各种破坏森林资源的合力。目前基本上形成了这样一种现象,每出台一部有关林业的法规或规章,就确定一个林业行政执法机构,如青山局、森林公安、退耕办等,甚至林业部门自管的机构都依法或授权享有林业行政执法权,造成林业行政执法权的不适当分散,执法权限和范围界限不明,执法依据不统一,存在以罚代收、以罚代刑的现象,部门之间执法冲突比较严重。
中共中央总书记习近平同志提出了依法治国的战略方略，作为行政执法机关，强化依法行政是各级人民政府从政管理的基本要求，更是保护生态环境，加强森林资源管理的迫切要求。我们一定要充分认识新形势、领会新使命，以高度的责任感，全力做好森林资源保护管理工作。
    一、切实严格林地红线管理，确保林业发展空间
    党的十八届三中全会《决定》明确提出划定生态保护红线，建立生态环境损害责任终身追究制度。习近平总书记要求，划定并严守生态红线，不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。林地红线是最根本、最基础的红线，是保障生态安全和林农产品有效供给的底线，是各级林业部门必须坚守的“生命线”和“高压线”。我们一定要牢固树立生态红线观念，运用底线思维，切实加强林地红线管理。一要认真落实好林地保护利用规划提出的各项任务措施，严格依据规划审查各类建设项目使用林地，切实维护规划的严肃性和权威性。二要牢固树立守土有责意识，严把审核审批建设项目使用林地关。着力构建林地林权管理的制度体系和长效机制。三要加强征占用林地定额管理和分类管理，充分发挥定额的调节控制作用，坚决遏制不合理使用林地，从严控制经营性项目占用林地。对易造成大规模环境污染，对能源、资源消耗大、容易造成浪费的项目，以及对植被恢复不及时，生态保护措施落实不到位的项目要坚决抵制。四要严格规范占用征收林地审核审批程序，落实职责，完善制度，加强监管，发现问题，及时纠正。对勘查、开采矿藏期满或历史上形成的废弃矿山用地，有关森林经营单位要及时收回，尽快恢复森林植被，最大限度减轻矿山资源开发对环境和林地的破坏。
    二、着力加强森林经营，提升森林资源质量
    科学合理的森林经营是加快培育健康稳定森林生态系统的必由之路，是实现森林资源可持续发展的基础和主题。一要制定好长期森林经营规划和具体经营方案，严格执行有关政策规定，切实加强伐区调查设计管理。二要认真执行森林采伐技术规程，合理安排作业伐区和森林抚育的方式、任务。三要针对以往林木采伐管理中存在的问题，加大对林木采伐的事前、事中、事后监督检查力度，坚决制止和纠正违背采伐规程和采伐证规定而滥伐林木行为，落实整改措施，严肃追究责任。（三）加强日常执法检查，要进一步加大对木材运输、经营加工等环节的执法检查力度。一要加大对凭证运输木材管理，建立木材运输监督检查责任追溯制度。二要加强对木材经营加工环节监管，对加工单位的原料、产品等统计数据进行时时监控，对非法经营的木材经营加工单位，要坚决查封或依法取缔，并追究有关责任人的责任。
    三、认真落实上级要求，切实履行好监管职责
    当前，政府行为主导的破坏森林资源问题非常突出，已成为侵占林地、破坏森林资源的重要原因。一些地方片面追求发展速度，不惜破坏资源和环境；个别地区毁林开垦呈反弹趋势；少数领导干部法制观念淡薄，利用行政职权干扰依法行政，甚至以权代法，纵容包庇违法行为，助长了违法分子的嚣张气焰，影响和导向极坏。林业部门一定要加强监管，不辱使命。一是各级森林资源管理监督部门和森林公安机关，要建立健全有效的保护管理和查处案件的机制措施，结合辖区涉林违法犯罪形势，采取边排查边防控、边打击边治理的措施，标本兼治，履好职尽好责。要按照破坏森林资源责任追究的有关规定，严肃查处有案不报、有案不查、大事化小、小事化了、得过且过等失职、渎职和违规等问题。二是林区各级管理机关对辖区内森林资源的消长负有重要职责，对辖区内出现的破坏森林资源案件负有不可推卸的责任。要把森林资源培育和发展提上重要的工作日程，取得更大的成效。
    四、加强野生动物保护监管，确保候鸟迁徙安全
    我局高度重视候鸟等野生动物保护工作，近年来，先后下发文件，要求强化对候鸟及野生动物保护执法力度，坚决遏制并严厉打击破坏野生动物资源的违法犯罪势头。为此，一要切实加强宣传，加大防范和打击力度，确保候鸟迁徙通道畅通安全。二要切实强化对野生动物分布区的野外巡护和看守，确保野生动物繁殖安全，严厉打击乱捕滥猎野生动物行为。三要加强对野生动物经营利用场所的日常监督检查，对经营利用非法猎捕或走私的野生动物及其产品的，坚决依法清理惩处。
    五、积极探索林业综合执法改革的新途径。《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确指出“推行林业综合行政执法，严厉打击破坏森林资源的违法行为”。这是党中央、国务院对林业行政执法工作提出的新要求。在市政府前不久召开的推进法治政府调研工作会议上，也将建立综合执法队伍列为了调研课题。全面提升林业主管部门的行政执法能力和水平，既是为实现发展现代林业、建设生态文明、推动科学发展的总体目标提供坚强的法制保障的需要，也是确保完成新时期林业发展和生态建设的新使命、新目标和新要求的需要；既是深化林业行政管理体制改革、不断深入推进林业综合行政执法的有效途径，也是落实四中全会精神、落实市政府有关会议精神，适应当前林业发展新形势需要，保障集体林权制度改革顺利进行的具体行动。我们要力争建立政策制定职能与行政处罚职能、行政处罚职能与技术检验职能相对分开的林业行政管理体制。