沈阳市湿地生态补偿调研报告

             姜 亮

湿地与森林、海洋并称为地球上最重要的三大生态系统，其生态系统具有陆地生态学和水域生态学所无法涵盖的特征和特性。这种独特性在于它特殊的水文状况、陆地和水域生态系统交错带作用以及由此产生的特殊生态系统功能。同时湿地具有多元化的食物链和丰富的生物多样性，也被誉为“生物超市”，此外湿地又因对自然和人类产生的水和废弃物具有天然接收器的作用而被称之为“地球之肾”。其对于维护我国生态安全、实现我国经济社会可持续发展具有非常重要的意义。

一、开展湿地生态补偿调研工作的背景

党的十八大报告中提出大力推进生态文明建设的总体要求，体现了新的价值取向。根据沈阳市湿地资源现状，保护好湿地资源，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，建立生态补偿制度对保护湿地资源，建设生态文明具有重要意义。

生态补偿作为自然生态系统管理概念自20世纪90年代被引入社会经济领域以来，在各类生态系统的保护管理中得到了广泛应用，已经覆盖了森林、湿地、农田、自然保护区、水资源、流域、矿产资源等多个领域，成为当下重要和流行的生态保护政策工具之一，起到了良好的效果。生态补偿的概念也从最初只是对生态系统和自然资源损失的补偿，扩展到对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿，通过调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系，激励社会经济主体调整其行为，减少(增加)对生态环境系统的不利(有利)影响，最终改善、维护和恢复湿地生态系统功能服务，体现了十八大提出的生态文明的新价值取向。

二、湿地资源现状及湿地资源利用情况

（一）沈阳市湿地资源现状

2009年沈阳市湿地资源调查结果显示，沈阳地区湿地总面积约为257429公顷，约占全市土地面积的20%。沈阳地区湿地类型主要分自然湿地和人工湿地两大类。自然湿地分为湖泊与草本沼泽湿地、河流湿地，总面积90893公顷，占全市湿地面积的35%；人工湿地分为库塘湿地、稻田湿地，总面积166536公顷，占全市湿地面积的65%。

截止2013年，我市已建立湿地保护区2处，国家湿地公园试点建设单位3处，省重要湿地7处，保护湿地面积40226公顷，占全市湿地面积的38%。（除水稻田湿地除外）。

（二）沈阳市湿地资源利用情况

根据沈阳市各区、县（市）湿地主管部门实地调查显示，在我市河流湿地、库塘湿地和天然湿地利用湿地资源有75个村屯，总净收益1.34亿元；其中耕种总面积约为12万亩，耕种净收益约1.2亿元；养殖鱼塘面积6500亩，养殖净收益约1200万元，放牧牛、羊约4000头，饲料净收益约200万元。

三、开展湿地生态补偿工作存在的问题

（一）重视程度不够。补偿意识不足。湿地被称为“地球之肾”，是全球三大生态系统之一。但是目前从国家到地方对湿地生态补偿的重视程度远远不足，如对同是地球三大生态系统之一的森林，我国在20世纪就陆续实施了退耕还林(草)工程、天然林保护工程、退牧还草工程的经济补助政策、生态公益林补偿金政策，这对我国森林的恢复起到了巨大的作用。但是，迄今为比我国还没有专项的湿地生态补偿制度和政策。长期以来，湿地资源被当成是免费午餐。这与湿地的生态地位和发挥的功能相对而言，是远远不够的。

（二）产权不清。补偿主体模糊。根据科斯理论，只要明确界定产权并加以保护，即使是自然资源，也能通过市场的手段配置资源，从而实现社会最优状态化。但是由于传统上我国资源产权界定不清，再加上湿地生态系统受季节、气候影响强烈，变动性大，导致难以界定各利益相关者在生态环境保护方面的权利、义务、责任关系，参与补偿的主体模糊，容易陷入“公地悲剧”的陷阱之中。

（三）生态价值难以计量。缺乏有效评估湿地作为一种公共物品，生态服务价值评估困难，其价值不但难以货币化，而且大多数的价值都是免费提供的。目前，很多环境经济评价方法尚不成熟，因此，获得准确的湿地资源生态服务价值依然是生态补偿中存在的一大技术难题，补偿标准不能被各方接受，从而阻碍了生态补偿的有效评估和考核。

（四）湿地生态建设融资渠道过窄，湿地生态建设周期长、投资大、见效慢，需要大量的长期资金。如果没有足够的财力和物力做后盾和支撑，湿地生态系统建设就不能顺利实施并达到预期目的。我国现有的资金投入方式比较单一，基本上是依靠国家和政府的财政投入，地方投入较少，没有调动全社会的积极性，融资渠道过窄，资金来源不够丰富。

（五）部门条块分割严重。由于我国水行政管理和水资源保护机构并存，水资源的量与质2个方面的管理被人为地分割开来，在水质管理方面，上述两类机构又都存在职能交叉的问题，即都在水管理方面负有责任，这些责任虽然在文字规定上似乎有所区别，但在实际工作中又容易引起争议。现有的管理体制中，各行业与管理部门权力交叉，但又各有自己的一套的程序和方法，降低了湿地生态补偿的效率。

（六）缺乏法律法规保障。依法治国是我国当前重要的治国方针，建立健全生态补偿制度离不开合理的法律法规体系。经过多年的发展，我国建立了较完整的环境污染防治法律体系，但在自然生态保护方面，面临着法律法规结构性缺位的挑战，特别是对湿地生态补偿等新的环境管理模式缺乏有效的法律保障，还没有形成规范、有效的法律法规体系，不能满足生态保护与建设的需要。

四、沈阳市开展湿地生态补偿工作的建议

（一）加强湿地生态补偿监督管理

完善生态补偿官员问责机制。实施官员问责是当前政府实现有效管理的主要手段之一，针对湿地生态补尝也可以运用这一手段来促使相关官员进行有效的自我监督与管理。官员问责首先要明确领导任职期间的责任，市与县（市）、区，县（市）、区与镇(街道)以及镇与村通过签订生态补偿目标责任书的方式，来明确责任、权利的归属。一旦出现违规行为，不仅是直接接受生态补偿的村、镇，凡是参与生态补偿工作的各部门相关领导，都必须接受问责处理。对于村、镇不应单单实行经济处罚，更应侧重于追究其管理者的行政责任，将责任具体落实到每一级别和每一岗位。由于湿地生态治理的成效本身较难考量，如果采用模糊的问责表述实则是有胜于无。因此，需要在相关文件中对问责条件、问责过程进行清晰的说明，对违规行为的严重程度做出科学的判定，明确处罚方式，不能用“予以行政处罚”这种笼统的描述。最后，对问责结果要予以及时公布，以警醒官员，督促其约束自身行为，合理合规开展生态补偿工作。

   （二）完善湿地行政管理部门之间的协作

首先，要理顺湿地生态补偿管理部门的组织架构。从目前来看，湿地生态补偿缺乏一个有效的责任主体。各级财政局、环保局、林业局、农委、水利局、国土局等参与湿地生态补偿的行政机构从管理体制上都隶属于市政府，但是政府本身承担的管理职能就很宽泛，主要承担统领工作，对于具体细节工作仍是由各部门依据有关法律法规、方针政策等进行操作，因而政府在考核评价生态补偿实施绩效时无法找到一个合适的责任主体。因此，建立一个专门的生态补偿领导小组十分必要。由该小组统一领导全市生态补偿工作，对补偿主体、补偿内容(包括补偿途径、补偿标准、补偿方式、补偿模式等)、补偿对象等一系列问题实施统筹管理，同时根据不同的补偿对象设立不同的补偿方案，由专人负责，各县、区级同步落实。

（三）更新湿地生态补偿具体实施方式

1、探索更加灵活的财政转移支付方式。湿地生态补偿采用的是市区两级财政分摊的方式，是目前生态补偿最直接的手段，也是最容易实施的手段。将财政补贴、环境治理与保护补助、责任考核奖励等相结合，实行财政转移与补偿奖励的激励机制，把生态补偿、政府绩效与生态建设联系起来。这一方式值得借鉴，单一的财政支付手段还需转变。一是要实施动态补偿。将对市(区)、镇(村)生态补偿工作的考核情况作为生态补偿资金分配的主要依据，实行“多保护、多补偿，不保护、不补偿”，建立湿地生态补偿奖惩激励机制;二是要因地制宜实行财政转移支付。“由于各个地区生活标准、消费标准和因保护生态受到损失的程度不同，所以相同的标准进行政府财政转移支付是不合理的。现行的财政转移支付制度是有利于高收入地区的，延续和扩大了地区不平衡的利益格局。”因此，在进行财政转移支付过程中需考虑生态环境影响因子的权重，增加对湿地生态资源脆弱地区的资金支持，根据不同地区的财政收入情况、人均收入标准制定转移支付的标准。

 2、建立多渠道的生态补偿融资机制。从长远来看，湿地生态补偿不可能仅靠政府财政支持，必须拓展补偿资金来源。征收生态补偿保证金是西方国家普遍采用的一种筹资方式。法国矿业经营者必须缴纳政府规定的保证金才能开采矿藏。“如果企业按规定履行了矿地恢复义务，政府将退回保证金;否则，政府可以动用这笔资金进行矿地恢复工作，不足部分由企业负担。”这一方式完全可以参考运用于我市湿地生态补偿的实践中。同时，建立湿地专项生态补偿基金也是一种拓展固定资金来源的有效方式。法国建立森林生态补偿基金的经验是通过由政府主持，受益团体出资，发行债券的方式开辟资金来源。就全市而言，可考虑政府转移支付部分资金，配合企业、私人部门、非政府组织、民间社团等来共同提供补偿资金。相比前两者，征收湿地生态补偿税费，提取生态补偿资金可能更具可行性。目前可从两方面来考虑实施，一是征收湿地资源利用税。这与当前己广泛开征的矿产资源税的理论依据相似，即对生态资源的付费使用;二是征收湿地占用补偿费。基于湿地占补平衡理论，个人或企业因经济发展及建设要求，并经湿地保护主管部门审查，确需占用一定面积天然湿地的，需开垦与所占用的天然湿地数量和质量相当的人工湿地作为补偿，并缴纳一定的湿地占用补偿费，用于湿地保护与建设。

3、实行多元化的生态补偿。直接的资金补偿常被认为是一种“输血型补偿”，治标不治本。相反，项目支持、智力补偿、政策补助则被称为是一种“造血型”补偿。使湿地生态补偿中的受损者将外部的补偿转化为自身内在的发展能力，形成造血机能，开发绿色替代产业。因此，税收减免、生态移民、实物补偿、教育补偿、国际支持等手段都可用来充实目前湿地生态补偿的单一资金补偿模式。

（四）推进湿地生态补偿基础研究工作

联合高校做好湿地生态补偿问题的基础科研。高校科研在对地方经济发展、地方政府管理方面具有较高的实用价值。湿地学科建设的发展，依赖于高校的支持与带动，湿地生态补偿机制的完善，需要高校科研的理论引导。结合具体补偿实践，联合高校对湿地生态系统服务功能的价值评估、补偿对象、标准、方式方法等关键问题进行综合研究，争取尽早引入并推广国外先进的生态价值评价量化技术是目前湿地生态补偿基础研究工作的重中之重。

 建立健全湿地生态环境价值评价制度是我市湿地生态补偿基础研究的重要组成部分，主要包括两大方面。一是湿地资源评估机构的设立。可考虑建立一个由高校学者、专家组成的咨询团队，配合我市湿地保护管理站及其它相关湿地管理部门，共同参与生态补偿政策的制定与技术咨询;二是加强湿地资源监测及统计工作。我市湿地保护管理部门要进一步做好全市湿地资源的调查监测及统计工作，建立湿地监测体系，明确湿地监测级别、类型、技术路线、监测内容、指标等。对于具有典型意义和代表性的湿地可考虑建立重点生态湿地检测站，利用点面结合、遥感、地面野外核查等手段，对湿地的类型、面积、分布状况等做出科学统计，对影响湿地的主要环境因子、湿地保护与开发利用情况、湿地周边社会经济状况等进行系统分析，为保护和合理利用湿地资源，建立切实有效的生态补偿机制提供必要的决策依据和有力的技术支撑。

（五）逐步引入社区参与生态补偿决策

在湿地保护中，社区参与被称为社区共管、社区参与式管理，即社区群众和湿地管理部门通过平等对话，共同协商制定湿地保护计划。特别是在生态补偿标准问题上，充分考虑利益主体的意愿是科学制定补偿标准的必要环节，意愿价值评估法的应用将增强我市生态补偿标准的科学性。社区作为受损方有权利维护自身的正当利益。

因而，我市湿地生态补偿政策的制定必须征询社区群众的意见。政府及相关管理部门可以选择问卷调查、座谈、公众听证会、专家咨询等不同方式来与社区群众进行协商谈判，对社区提出的合理意见要积极吸取，对于不宜采纳的意见则应进行充分的说明。也可尝试在一定区域内进行社区共管模式的小范围试点，在条件较为成熟的镇、村率先开展湿地生态补偿社区共管，将政府主导转向社区参与共建。