沈阳市退耕还林存在的问题及对策

 

刘铁刚 

 

按照局党组《关于开展2014年处以上领导干部业务调研的通知》要求，市退耕还林工程管理中心马上深入县区、深入乡镇、深入退耕户，结合退耕还林国检、全市绿化普查、病死树采伐、辽河清障和全市退耕还林指标兑现核查，历时8个月，对全市退耕还林问题进行了认真梳理，总结了全市退耕七大类问题，分别是工程问题、补助标准问题、巩固成果项目问题、机构职能问题、经费问题、基层人员问题、林地经济问题，我们在认真剖析问题的基础上，提出了解决措施，具体如下：

一、退耕工程管理问题

（一）工程情况

全市退耕还林总面积64.98万亩（原65.7万亩中有0.72万亩经济林已经到期），涉及乡镇90个(其中新民最多为28个）。经核查，经2014年核查，保存合格的退耕地面积为55.28万亩，保存率为85%，其中新民市保存合格11.846万亩，保存率80.9%；辽中县保存合格面积5.038万亩，保存率55.97%；法库县保存合格面积6.763万亩，保存率61.48%万亩；康平县保存面积为30.5万亩，保存率为99.4%。不合格面积为9.7万亩，占总额度的15%。不合格面积中未达到验收标准的为6.5万亩，占总额度的10%；调整指标未落实的3.2 万亩，占总额度的5%。

从损失情况看，损失面积最严重的为法库县，损失面积为3.8万亩，占全县总指标的34.5%（全县总指标11万亩）。其损失构成为自然灾害0.76万亩，占全县损失的20%；病虫害面积2.3万亩，占全县损失的60.5%；人为毁林0.74万亩，占全县损失的19.5%。

（二）存在问题

1.随意串动地块。如：柳河沟镇柳河沟村张维良2号小班160.6亩生态林由于病害及冻害导致树木死亡已被采伐，后未经林业部门的批准，私自串动地块。

2.私自乱砍滥伐。如慈恩寺乡拉马荒村门前地块，由于私自采伐复耕，由上报的27亩变为17亩。

3.开天窗严重。如法库县慈恩寺乡哥哥府村东河沟小班，面积25亩，里面出现严重的天窗现象。

4.未批擅改林种。如：芦屯乡黄岱子村生态林未经林业部门批准私自将杨树生态林改为寒富苹果经济林。

5.退耕地私种玉米。老百姓在退耕地内种植玉米。随处可见，小班已经无法列举。

6.小班保存率低。如康平县小城子乡小城子村8号小班，面积643亩，小班保存率很低。

7.退耕地经营缺乏。如康平县柳树乡760亩退耕地，保存率较好，但长势很差，林分年份混杂，株距超密，基本没有任何经营活动。

8.外业调查残缺。部分小班只有一个gPS坐标点，如辽中县刘二堡村、肖寨门村等

9.退耕地采伐未经退耕部门批准。尤其是法库，所有的退耕地采伐，根本就未经县退耕管理部门审批。同时已采伐地块，没有采伐设计，按照辽宁省林业厅辽林字【2011】49号文件的规定“凡涉及退耕还林工程，要事先征得退耕管理机构同意后方可实施采伐”，对未经退耕部门前置审核的退耕采伐地块，不能发放《采伐许可证》的要求，未经退耕部门批准的退耕地采伐已经构成违规行为。

 （三）主要原因

1、政府的疏管

       法库县今年退耕地损失3.8万亩，并没有引起法库县委县政府的高度重视，仍疏于对退耕还林巩固成果的管理。同时客观上各区县没有专门的经费用于退耕还林工作。每年的退耕还林普查、退耕资金兑现监管、病死树采伐审批、巩固成果核查、国检、国家级退耕监测、补植补造检查、退耕档案建立和变更、退耕地理信息系统、退耕还林日常管理都无法开展。造成底数不清、资源不明、监管错位、信访难解四大问题。

        2、老百姓法不责众心里

       法库出现毁林现象后，对附近的新民、康平农户影响很大，老百姓产生了浓重的法不责众的心里，在市退耕工程管理中心和新民、康平的强力工作下，才没有爆发大面积的毁林浪潮，但巩固城固已举步维艰。

      （四）工作举措

        1.严格退耕还林病死树采伐和正常经营采伐管理

严格依据省林业厅辽林字【2011】49号文件的规定“凡涉及退耕还林工程，要事先征得退耕管理机构同意后方可实施采伐”，对未经退耕部门前置审核的退耕采伐地块，不能发放《采伐许可证》。退耕采伐审批中对于50亩以下的（不含50亩）由县级退耕部门审核；面积在50亩以上的（含50亩）由市退耕还林工程管理中心审核，现场审核合格后，以文件形式下发通知，再予以采伐。

2.严禁各乡（镇）严禁私自串换退耕地块

按照《退耕还林条例》第十八条的规定：“退耕还林必须依照经审批的规划进行。未经原批准机关同意，不得擅自调整退耕还林规划”。各乡（镇）对确因自然灾害或其它原因需要串换退耕地块的，经区、县（市）退耕部门审核同意后，上报到市退耕还林工程管理中心，经市级审核同意后，上报省和国家同意后，方可予以调整，否则调整无效，并追究相关人员责任。

       3.严格退耕还林资金兑现前的检查验收

      各区、县（市）按照《退耕还林条例》第三十三条的规定，每年7月--10月份对各乡（镇）退耕还林保存情况进行检查验收，并将验收小班明细表于每年10月30日前上报到市退耕还林工程管理中心。市退耕还林工程管理中心依据各区、县（市）的验收结果，于11月--12月份进行抽检，合格后下发《退耕还林兑现验收合格报告》，报告下发后，各区县（市）再予以兑现。

4.严禁退耕户毁林开荒种地违法行为

依据《退耕还林条例》第六十二条的规定，各乡（镇）作为退耕还林管理的基层政府，要严禁退耕户擅自复耕，严禁在退耕地内从事滥采、乱挖等破坏地表植被的活动。对存在违法行为的退耕户，各乡（镇）政府要依据《刑法》中关于非法占用农地罪、滥伐林木罪的规定，依法追究刑事责任。市退耕还礼工程管理中心将联合林政、公安、造林、青山等部门联合进行执法，要打击一批毁林的重点案件，打掉毁林者的嚣张气焰。

5、调整乡镇和县级政府疏于管理的惯性

由市政府下通报，对于退耕资源监管不利，造成退耕面积大量流失的乡（镇），按照《森林法》第四十六条：”从事森林资源保护、林业监督管理工作的林业主管部门的工作人员和其他国家机关的有关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”和《刑法》第三百九十七条：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”的规定进行处理。

二、补助低的问题

（一）基本情况

目前我市退耕还林补助标准为每年每亩90元，由于退耕还林补助标准低，退耕户普遍存在毁林复耕的想法。近年来，随着粮食价格的上涨，农业新技术的应用，粮食亩产量大幅提高，同时国家连续出台粮食直补、免收农民土地承包费、免收三提五统等多项惠民政策，造林的经济效益大大低于农作物种植的经济效益，退耕户蒙受很大的经济损失，许多退耕户产生了毁林复耕的想法。我们通过市场调查、资源评估和专家评定等多种方式，算了一笔经济账，将退耕还林和种植农作物进行了对比。通过对比我们发现：栽植杨树每年每亩的经济效益为0.03万元。而一亩地的棚菜经济效益为3万元，是栽杨树的100倍；一亩地的香瓜经济效益为2万元，是栽杨树的66倍；一亩地的西瓜经济效益为0.8万元左右，是栽杨树的26倍，一亩地的花生经济效益为0.5万元左右，是栽杨树的16倍，一亩地的玉米经济效益为0.08万元左右，是栽杨树的2.7倍。

作为国家退耕还林政策补贴原来每亩地补助是160元；8年后，补助费降为每亩地90元，而国家每年给耕地的粮食直补，退耕户也无法享受，这严重挫伤了退耕户造林的积极性。与之形成鲜明对比的是粮食价格的连年上涨，一亩耕地玉米产量平均1500斤左右，每斤玉米价格在1元左右，这样每亩地效益在800-1100元，这形成了巨大的林粮收入差，毁林复耕的想法在退耕户中不断蔓延。为此我们建议沈阳市政府也应拿出一部分资金，将每年每亩90元的补助增加到600元，达到二三环绿化的补助水平，以稳定退耕还林成果。

（二）工作措施

建议政府从以下几个方面具体操作：

1、补助年限：我市退耕还林从2002年开始，政策任务指标截止到2006年，周期为16年，从今年开始补，截止年限为2022年，共计补助9年，即可满足退耕还林周期的需要。

   2、补助标准：将每年每亩90元的补助增加到600元，达到二三环绿化的补助水平。

   3、补助流程：对政府投资补贴的退耕还林地块，实行乡级自查、县级复查和市级核查的三级检查验收制度。乡级自查为全查，即逐小班、逐户检查退耕地还林面积、退耕地保存面积；县级复查、市级核查均为抽查，市级核查结果作为政策兑现的依据。政府将补助资金拨付到农村信用社等金融部门，由金融部门按照兑现底册，将补助资金以“一卡（折）通”的形式，及时、足额打入退耕户存折。

4、严格兑现：对核查中不合格的农户，暂不兑现补助资金，由县级林业主管部门对其下达整改通知单，待整改完善达到合格标准后，再予兑现。这个环节是兑现政策的核心内容，必须严格标准，不能走样。

5、加强监督：市级退耕管理部门每年对补助资金的使用和管理情况进行监督检查，坚持“专户储存、专款专用、单独建账、专账核算”的原则，发现问题及时纠正，对存在违法犯罪行为的单位和个人，依法追究其刑事责任。

 三、项目沉淀资金问题

（一）基本情况

沈阳市共有退耕还林面积129.7万亩，其中耕地造林65.7万亩（康平县30.68万亩、法库县11万亩、新民市14.63万亩、辽中县9万亩、苏家屯区0.34万亩、沈北新区0.05万亩）；荒山荒地造林57万亩（康平县18.5万亩、法库县17.5万亩、新民市11.5万亩、辽中县9.5万亩）；封山育林7万亩(康平4万亩、法库3万亩)。从2002年开始至今，共兑现资金10.39亿元。其中：康平县4.47亿元、法库县2.66亿元、辽中县1.06亿元、新民市 2.16亿元 、沈北新区0.01亿元、苏家屯区0.03亿元。

从结余资金构成来看，沈阳市原政策补助和完善政策补助的结余资金都不多。沈阳市最主要的结余资金是巩固成果资金，共结余6619万元，其中2008年结余1693万元，2009年结余1790万元，2010年结余1706万元，2012年结余1430万元。重点资金结余县为法库县和康平县，其中法库县3135万元，康平县3074万元。

   （二）问题原因

    项目结构不合理。五个项目中有三个项目（基本口粮田、农村能源、设施农业）都是大区域、大面积的资金使用，由于退耕户住的比较分散，很多非退耕户“坐车”了，而真正的退耕户享受较少，或者享受不到，造成工作难度大，诱发退耕户上访。

（三）工作措施

1、请省厅增加退耕还林专项经费。

2、增加退耕还林补贴。

3、请省厅协调省发改委，对现有的巩固成果结余资金，实行打包捆绑使用，将基本口粮田、农村能源、设施农业的资金用于干鲜果基地和补植补造上，体现退耕还林巩固成果资金为退耕户服务的宗旨，提高资金的使用效率。

4、将巩固成果结余资金用于林地经济项目，包括种植、养殖和发展特色产业上，前提是在退耕地上发展的林地经济项目。

5、请省厅和省发改委提高干鲜果基地和布置补造的资金标准，干鲜果基地我们沈阳的实际情况是，每亩投入都在1000多元，最好参照基本口粮田的标准，每亩地提高到500元，实行资金总量不突破，专项资金的到加强，突出核心项目，真正利民惠民！

四、退耕还林机构问题

（一）编委“三定”时退耕办的职能和实际工作职能对比

1、按照编委文件，退耕办职能是：

编制全市退耕还林工作总体规划、实施方案，并为工程建设的验收评估提供技术服务；

配合有关部门做好退耕还林政策补助资金的管理，

配合林业行政部门开展退耕还林地的确权发证和政策补助期内的森林资源保护等。

2、退耕办的实际职能是：

1、负责每年国家林业局和省林业厅的退耕还林验收检查，

2、负责退耕还林惠农资金检查

3、退耕还林病死树采伐。

4、退耕还林计划指标管理和调整

5、退耕还林补植补造

6、退耕还林年度工程全面检查验收

7、退耕还林普查

8、退耕还林毁林复耕的检查

9、退耕还林效益监测

10、退耕还林间伐和到期采伐管理。

11、退耕还林巩固成果项目管理

12、退耕还林林地经济管理

13、退耕还林资金兑现核查

14、退耕还林档案建立、管理

15、退耕还林地理信息系统建设

16、退耕还林沉淀资金的管理和消解

17、退耕还林信访管理工作。

18、退耕还林二轮指标的规划和落实。

（二）存在问题

通过对比，原编委制定的退耕办工作职能远远和现实退耕工作脱轨，早已不适应工作的需要。主要表现在：

1、原编制的职能缺位。退耕办在编委制定的三项职能的基础上又增加了14项工作内容。这些内容都是化解退耕还林政策矛盾，稳定退耕还林资源，引导农民通过林地经济弥补收入损失的必由之路，必须在新的核定职能中重新予以补充。

2、原编制的职能过时。编委制定的三定职能中“编制全市退耕还林工作总体规划、实施方案。。。。。。。。”，这项职能早在10年前就已完成，而且是一次性编制，这项职能早就名存实亡。

3、原编制的职能错位。编委制定的三定职能中“为工程建设的验收评估提供技术服务”，实际上退耕办是各项检查验收的主体职能部门，是第一责任单位，不是提供技术服务单位，是工程管理、监督、检查、调整、纠错的职能单位。

（三）解决措施

 申请市编委增加以下退耕还林工作职能。

1、负责每年国家林业局和省林业厅的退耕还林验收检查，

2、负责退耕还林惠农资金检查

3、退耕还林病死树采伐。

4、退耕还林计划指标管理和调整

5、退耕还林补植补造

6、退耕还林普查

7、退耕还林效益监测

8、退耕还林间伐和到期采伐管理。

9、退耕还林巩固成果项目管理

10、退耕还林林地经济管理

11、退耕还林档案建立、管理

12、退耕还林地理信息系统建设

13、退耕还林信访管理工作。

14、退耕还林二轮指标的规划和落实。

增加以上十四项工作职能，化解退耕还林政策矛盾，稳定退耕还林资源，引导农民通过林地经济弥补营林造成的收入损失。

五、退耕还林工作经费问题

我市10个多亿的退耕还林资金，全部都是发放给退耕户，没有专门的资金用于退耕工作。由于各区、县（市）财政困难，全市129.7万亩的退耕地工作经费为0，每年的退耕还林普查、退耕资金兑现监管、病死树采伐审批、巩固成果核查、国检、国家级退耕监测、补植补造检查、退耕档案建立和变更、退耕地理信息系统、退耕还林日常管理都因为没有经费而无法开展。造成底数不清、资源不明、监管错位、信访难解四大问题，很容易爆发群访、群伐等恶性事件。市财政应增设退耕还林工作经费，每亩每年5元的标准，用于以上18项退耕还林工作，实现“政策稳定”、“地块稳定”、“资源稳定”和“民心稳定”。

六、基层缺专业的管理人员问题

我市各区、县（市）都没有专门的退耕管理机构，仅设一名专职人员，其中法库县连专职人员都没有，人员配备和总的退耕面积极不相称。以康平县为例，退耕面积为53.18万亩,但具体做退耕工作的仅一名女同志，而且编制还在育林基金，每年的退耕还林管理、政策兑现、巩固成果项目落实、退耕病死树审批、惠农资金检查、补植补造等十几项工作都需要她一个人完成，工作难度很大。面对这种情况，我们建议市委、市政府责成各区、县（市）设立专门的退耕还林办公室，安排3名专职人员负责此项工作。

七、退耕林地经济亟需资金问题

目前，林地经济的典型都已培育成功，我市129.7万亩的退耕地，可用于发展林地经济的面积在80万亩左右，由于缺乏林地经济政策和林地资金投入，退耕户发展林地经济缺乏启动资金，很多退耕户对发展林地经济望而却步，影响了退耕户的收益，并萌生了毁林种地的想法。为此，建议政府增加退耕还林林地经济投入，明确种植、养殖的补助标准，在四县两区设立林地种植、养殖示范区，让退耕户多种经营，补贴营林的亏空。