一、政策制定背景

2020年1月1日，新修订的《土地管理法》（以下简称"新法"）公布实施。关于征收集体土地，新法的核心思想是要缩小征地范围，限定了可以征收集体土地的具体情形，即新法第45条明确为了公共利益的需要，因政府组织实施军事外交、基础设施建设、公共事业、成片开发建设等6种情形需要用地的，可以征收集体土地，其中成片开发可以征收集体土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，范围外不能实施成片开发征地，为集体经营性建设用地入市预留空间。

2020年11月5日，自然资源部印发《土地征收成片开发标准（试行）》的通知（自然资规[2020]5号），进一步明确了成片开发的定义，是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围内的土地进行的综合性开发建设活动。该文件同时还对成片开发方案的编制内容、审批方式、不予批准情形、政策有效期等做了相关规定。

2021年8月27日，省自然资源厅印发《关于做好土地征收成片开发工作的通知》（辽自然资发[2021]68号），进一步明确县（市、区）政府是成片开发工作的实施主体，县（市、区）政府编制的成片开发方案经市政府审批后，作为成片开发方案用地范围内的具体建设项目向省政府申请土地征收的前置要件。自2022年1月1日起，依法应纳入而未纳入经市政府批准成片开发的建设项目，不得申请土地征收。该文件同时也对成片开发方案编制原则、内容、报批程序、实施与监管、政策衔接等做了相关规定。

为深化“放管服”改革，优化营商环境，省自然资源厅致函省营商局，认定土地征收成片开发审批职权为政府上下级之间的管理事项，不面向行政相对人，属于政府内部管理事项。省自然资源厅据此向省政府报告申请将审批职权下放至市级人民政府，已获省政府批准。

基于上述工作背景，为了规范我市土地征收成片开发工作，需要制定沈阳市土地征收成片开发标准，用于指导县（市、区）政府开展相关工作。

二、工作开展情况

（一）借鉴外省市政策制定情况，形成我市实施意见

系统收集并学习了河北省、安徽省、江西省、浙江省、黑龙江省和山东省已出台的相关政策文件，对各省政策文件内涵进行了解读，重点把规划要求、部门职责、方案内容、公众参与、公益用地比例、不予批准情形、审查论证程序、监督管理等方面内容与我市实际情况进行了衔接，按照新法以及部省文件要求，形成了《沈阳市土地征收成片开发标准实施意见（试行）》（以下简称“《实施意见（试行）》”）。

（二）充分征求市直有关部门、区、县（市）政府意见

《实施意见（试行）》征求了市发改委、市财政局、市农业农村局、市城乡建设局、市生态环境局、市人力资源和社会保障局、市交通运输局、市水务局等8个市直部门以及13个县（市、区）政府意见，除市人力资源和社会保障局以外，均无意见；市人力资源和社会保障局认为按照自然资源部5号文件有关内容，此项工作不涉及该局业务范畴，但考虑到县（市、区）政府编制的成片开发方案会涉及到政府投入成本测算内容，社保资金保障是重要工作环节，建议市人力资源和社会保障局参与此项工作，做好业务指导。

（三）进行公众参与

《实施意见（试行）》在市政府和我局门户网站发布公众参与征集信息（公示期为10月16日至11月4日），期间没有收到公众有关建议。

（四）进行专家论证

组织专家对《实施意见（试行）》开展论证。邀请了市人大代表、市政协委员以及土地、规划、经济、法律、环保、产业等领域的专家进行论证，专家一致认为：《实施意见（试行）》符合新法及部省文件相关规定，依据准确、充分；内容全面、科学；工作程序可操作性强。

（五）进行社会稳定风险评估

组织专家对《实施意见（试行）》进行了风险评估，专家评定社会稳定风险评估结论为低风险等级。

（六）合法性审查

经法规处审查，《实施意见（试行）》原则上通过合法性审查。

三、《实施意见（试行）》主要内容

（一）明确县（市、区）政府编制成片开发方案的条件。主要是明确了成片开发区域应符合国土空间规划及用途管制的要求，合理避让永久基本农田和生态保护红线，位于城镇开发边界内的集中建设区，并与详细规划做好衔接；明确了一个完整的成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地的比例一般不低于40%，比例确实难以达到40%的，区、县（市）人民政府应对原因及合理性进行分析说明；明确了要紧密结合城镇建设发展情况，合理安排成片开发用地时序和布局，每个成片开发方案确定的成片开发范围原则上应当集中连片、相对完整，可以包含一个或多个拟征收地块，以及地块之间相连的其他区域，不同片区开发方案确定的范围不得重叠；明确了成片开发需征收或部分征收农村集体所有土地，需经该集体经济组织成员村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。

（二）明确不予批准和限制批准的情形。不予批准情形包括未按程序编制、上报、审查论证的；涉及占用永久基本农田的；连续两年未完成已批准的成片开发方案安排的年度实施计划的；其他法律规定不符合批准条件的。限制批准情形包括区、县（市）域内近五年平均供地率低于全市总体水平的；区、县（市）域内批而未供和闲置土地未完成上级下达的“增存挂钩”上一考核节点处置任务的。

    （三）明确编制、审查和批准方式。成片开发方案由各区、县（市）人民政府依据当地国民经济和社会发展规划、国土空间规划组织编制，纳入当地国民经济和社会发展年度计划。成片开发方案编制完成并经专家论证和公众参与后，提报市自然资源局审查，市自然资源局组织专家论证审查后，呈报沈阳市规划和土地资源管理委员会审核批准。