为保障全市“十三五”时期经济社会持续健康发展，进一步强化耕地和基本农田保护，提高土地集约利用水平，优化城乡用地结构和布局，加快新型工业化、城镇化、新农村建设和区域统筹协调发展，促进我市老工业基地全面振兴迈上新台阶，根据《辽宁省土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》，对《沈阳市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称现行规划）进行调整完善，并制定了本方案。方案未涉及的部分仍按照现行规划执行，共同组成全市实行最严格土地管理制度的纲领性文件和落实土地用途和空间管制的基本依据。

一、指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新，协调、绿色、开放、共享的新发展理念，紧紧抓住新一轮东北振兴和全面创新改革试验区的重大机遇，以基本实现沈阳老工业基地全面振兴为目标，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，以保护资源、保障发展、保育生态为主线，通过土地利用总体规划调整完善，统筹经济发展新常态与土地利用，切实维护规划的严肃性、权威性，强化规划管理和用途管制，推进生态文明建设，为沈阳建设成为引领实现东北振兴发展的中心城市提供土地资源保障。

二、调整原则

（一）总体稳定、局部微调。坚持现行规划确定的土地利用方针和主要任务基本不变，继续深入实施现行规划确定的土地利用区域统筹调控原则、土地整治重点工程和实施管理制度。局部调整完善现行规划，落实省级下达的控制指标，重点优化基本农田和建设用地布局，做好与城市总体规划的协调衔接，明确市级中心城区建设用地布局，切实提高规划的科学性和可实施性。

（二）应保尽保、量质并重。坚守耕地保护红线，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，着力加强耕地管控、建设、激励多措并举保护。对二次调查查明增加的耕地，除根据国家和省统一部署纳入生态退耕规划和根据相关规划需要占用的以外，均予以保护；优质耕地除实施国家和省、市重大发展战略、“十三五”重点建设项目难以避让的以外，均应优先划入基本农田，实行永久保护。

（三）节约集约、优化结构。坚定不移地推进节约集约用地，有效控制建设用地规模总量，统筹增量与存量建设用地，注重存量挖潜和低效用地再开发，深入优化建设用地结构和布局，统筹配置生产、生活、生态用地，优化国土空间开发格局，保障科学建设用地需求。

（四）统筹兼顾、突出重点。正确处理开发与保护、当前与长远、局部与全局的关系，切实解决影响耕地保护、节约集约用地和科学发展的突出问题及重大问题，统筹配置区域发展、产业发展、城乡建设、基础设施建设、风景旅游建设、生态建设和环境保护用地。

（五）加强协调、充分衔接。坚持科学论证、标准统一、民主决策，强化土地利用总体规划与主体功能区规划、国民经济和社会发展规划、城市总体规划、生态保护规划、林业保护规划、交通发展规划、旅游发展规划等相关专项规划的协调衔接，强化规划自上而下控制，做好对县乡级规划的控制，落实建设用地空间管制要求。

三、主要指标调整

——调整耕地和基本农田保护目标任务。全面落实省级下达的耕地保有量和基本农田保护任务，到2020年，全市耕地保有量目标调整为716000公顷（1074万亩），基本农田保护任务调整为606000公顷（909万亩），并落实到县乡，确保全市耕地和基本农田保护任务得到有效落实。

——调整建设用地总规模。全面落实省级下达的建设用地管控规模，到2020年，全市建设用地总规模调整为249116公顷。保障全市老工业基地全面振兴、全面建成小康社会、引领实现东北振兴发展的中心城市建设等科学发展用地。推进土地节约集约利用，实行建设用地总量和强度双控行动。

四、土地利用结构和布局优化

以沈阳振兴发展战略规划为统领，综合考虑城市总体规划建设需要，统筹考虑资源环境承载能力、经济社会发展态势和重点项目建设需求，对土地利用结构和布局进一步优化。

（一）农用地结构调整和布局优化

1.加强耕地“三位一体”保护

严格落实省级下达的716000公顷（1074万亩）耕地保护任务，在稳定粮食耕种面积的基础上，深化农业供给侧结构性改革，继续优化种植业结构，合理引导农业结构调整，提高农用地产出效益。全面推进环城都市农业产业带、蒲河生态经济带、沈康现代农业示范带建设，积极打造全市各具特色、生态休闲的优势农业产业带，建设一批高端精品、“名特优新”农产品基地和休闲观光农业基地。

从严控制建设占用耕地特别是优质耕地，严格落实建设占用耕地占补平衡制度，先补后占、占优补优、占水田补水田，多渠道拓展补充耕地途径，统筹实施高标准农田建设、历史遗留工矿废弃地复垦等土地整治工程，提升耕地质量的同时，落实补充耕地任务。

按照国家、省和我市生态环境建设需要，有计划、有步骤实施生态退耕，因地制宜将生态环境脆弱区域的超坡耕地及重要饮用水水源地保护区内迎水面的坡耕地等退耕还林还草，将河流蓄滞洪区内难以改造利用的耕地有序实施退耕还湿，有效增加基础性生态用地面积。严格落实藏粮于地战略，大力推进土地整治，全面实施耕作层剥离再利用和耕地提质改造，加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，夯实农业现代化发展基础，稳步提高粮食综合生产能力，为粮食安全提供资源保障。

2.加强基本农田建设和保护

在保持现有基本农田布局总体稳定的前提下，依据二次调查和耕地质量等别评定成果，按照保护优先和优化布局的原则，规范有序地调整完善基本农田数量和布局，确保省级下达的606000公顷（909万亩）基本农田保护任务得到有效落实。

严格落实城市周边永久基本农田划定任务，将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田。对经审核通过的市级城市周边以及辽中区、新民市、康平县、法库县县城周边永久基本农田实行特殊保护，强化永久基本农田对城市用地空间的刚性约束，引导城市串联式、组团式、卫星城式发展，促进城镇化转型发展和生态文明建设。

依据基本农田保护目标和任务，科学划定全域基本农田。坚持优化布局、优进劣出、稳定数量、提升质量的原则，在城市周边永久基本农田划定成果的基础上，按照空间由近及远、质量由高到低的顺序，调整基本农田布局，在城市周边以外区域划足补齐永久基本农田保护任务，定量、定质、定位将基本农田落实到土地用途区及地块和承包农户。

（二）建设用地结构调整和布局优化

1.统筹调控城乡用地规模

积极适应新一轮东北振兴和经济社会发展新常态的客观要求，贯彻落实新型城镇化和沈阳经济区等发展战略；推进老工业基地振兴和沈阳国家全面创新改革试验区建设，加快沈阳自贸区、中德产业园、沈抚新区、一河两岸等重点片区建设，以保障科学用地、有效需求为主，强化节约集约循环利用的资源观，实行建设用地总量和强度双控。到2020年，全市城乡建设用地控制在200346公顷以内。推进地随人走，按照人地挂钩的原则高效配置城镇用地，积极促进新型城镇化健康发展，推进农村建设用地减量化发展，鼓励城镇工矿用地发展充分利用农村居民点，到2020年全市人均城镇工矿用地力争控制在121平方米以内，既保障国家、省、市重大发展战略和“十三五”重点建设项目落地，又确保依法依规管地用地。

2.调整优化城乡用地结构和布局

按照规划建设用地规模指标，对建设用地结构和布局进行适当调整，促进形成合理的城乡、区域用地格局。一是以资源环境承载力评价为基础，以实施沈阳振兴发展战略规划为引领，统筹各类空间性规划，构建统一的空间规划体系，坚持“多规合一”，整合城市发展空间，构建理想山水格局，增强城市的整体性、系统性和生长性，促进国土空间的合理开发利用，提升对经济社会发展的承载能力；二是坚持保护优先，建设用地安排要避让优质耕地、河道滩地和生态区位重要的林地，严格保护水流、森林、山岭、荒地、滩涂等自然生态空间用地，合理安排生产、生活、生态用地空间，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。三是统筹城乡用地布局，推动新型城镇化发展。市域范围辽河以北重点进行生态环境保护与整治，以县城为主引导城镇人口和产业的集聚发展、大力发展县域经济。辽河以南重点做好城镇建设与生态环境的协调发展。规划构建中心城区—县（区）域中心城镇—重点镇—一般镇四个等级的城镇结构。四是重点保障现代装备制造业、战略性新兴产业和大众创业万众创新项目用地，优先安排社会民生、扶贫开发以及国家扶持的健康和养老服务业、文化产业、旅游业、生产性服务业发展用地等，合理保障节能、环保和资源循环利用产业用地，支持基础产业整合转型用地；限制产能过剩行业和高耗能、高污染项目用地，切实保障绿色循环低碳经济发展用地。

3.全力保障各类基础设施用地

将国家、省、市“十三五”规划安排的交通、水利、能源、通信、国防、旅游等重点基础设施项目纳入规划（具体项目清单附后），保障沈飞机场和东塔机场搬迁、沈山高速公路改扩建、通辽至京沈客专连接线、沈阳市东部再生水厂工程等重大工程建设用地需求。

4.稳步推进废弃、低效等建设用地退出

鼓励废弃、低效用地有效退出，通过分期实施，宜农则农，宜建则建，逐步提高土地复垦率和复垦土地质量；按照“农民自愿、改善民生、因地制宜、循序渐进”的要求，通过统筹规划、稳步推进农村宅基地和村庄用地整理，加强村容整洁、配套公共设施齐全的新农村建设。

（三）生态用地结构调整和布局优化

1.严格保护基础性生态用地

按照“五位一体”的要求和省市相关规划的安排，以创建国家生态园林城市和建设环境优美的生态宜居之都为目标，进一步突出对生态空间的保护和管理，坚持绿色发展，实施“青山、碧水、蓝天、净土”工程和绿化工程，全面加强全市重要生态屏障和生态脆弱区域林地，滩涂、沼泽、水面等湿地及农田等生态用地的保护，构建山体、湿地、农田、水系共生的生态基础设施格局。

2.分类管理各类生态保护用地

严格按照主体功能区规划、城市总体规划和城市环境总体规划等要求，强化生态用地保护，实施分类管理。重点加强卧龙湖、白清寨、滑石台地质遗迹等省、市自然保护区，棋盘山、怪坡、朝阳山等风景名胜区，獾子洞、七星山等湿地公园，石佛寺水库、三台子水库等饮用水源保护区的生态建设、生态修复和环境管理，构建生态廊道和生物多样性保护网络，全面提升自然生态系统稳定性和生态服务功能；保护全市生态绿地系统，重点加强三北防护林、康平、法库、辽中等县区退耕还林生态林区及其他生态保护区、生态功能区的保育和恢复，加强沈西北边界防护林、荒山荒地绿化、生态公益林培育等建设，保育“三环、三带、四楔、南北绿廊”城市生态廊道，建立功能完备、层次清晰、布局合理的绿地防护体系，促进城乡绿化提档升级；实施水生态综合治理，加强以浑河、辽河为主的流域生态治理，带动区域生态安全屏障建设；推进蒲河生态廊道、浑河城市段生态景观提升及细河、白塔堡河、小南河等水体整治工程；加大卧龙湖、仙子湖、棋盘山水库的保护力度，推进卧龙湖、珍珠湖生态工程建设，加强退耕还湖还湿，打造亲水环境。

3.强化全域生态保护红线划定与管控

以区域生态安全为底线，在现行规划确定的禁止建设区基础上，将自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园等法定保护地及生态功能和生态敏感脆弱区划入全市生态保护红线区。具体包括五龙山、石人山、白清寨、卧龙湖、仙子湖、巴尔虎山等自然保护区；棋盘山风景区、怪坡风景区、朝阳山风景区、中华寺风景区、陨石山森林公园、獾子洞湿地公园；辽河、浑河、蒲河、柳河、绕阳河等河流及防护带；三台子水库、四道号水库、尚屯水库等水库湿地生态区；沈西北康法边界地区、西部新民辽中柳绕地区防风固沙防护林区等区域。

按照《自然保护区条例》，以及国家、省、市生态保护红线划定和管理等规定，严格生态保护红线划定区域的用地管理。生态保护红线区域内原则上不得新增与生态环境保护要求不符的建设用地，现状建设用地应按照生态保护要求，控制开发建设强度和规模，并根据实际需要逐步退出；区域内现有耕地应控制化肥和农药施用，以发展绿色、无公害农业为主，有计划地进行退耕还林还湿。

五、土地利用功能分区调整

根据沈阳市地形地貌条件、自然资源环境以及资源环境承载力、现有开发建设情况和区域发展战略定位的差异，按照“优化土地利用结构和布局，提高土地利用集约化程度，促进区域协调发展”的原则，依据沈阳振兴发展战略规划、永久基本农田和生态保护红线划定成果，对土地利用功能分区进行调整。

六、中心城区建设用地调整优化

（一）中心城区规模控制和规划布局

与城市总体规划进行充分协调衔接，对沈阳市现行规划中心城区规划控制范围和建设用地规模进行调整。以沈阳市四环路为基础，将建设空间紧凑、布局合理、功能完善的区域划为中心城区，中心城区控制范围东至三环高速公路，西至大潘街道，南至桃仙街道，北至京哈客专直通线，面积135300公顷。到2020年，规划城市建设用地规模控制在72000公顷以内。中心城区规划形成“主城和副城”的城市空间结构。主城是城市高端服务职能的集中区域，整合城市空间，以浑河为轴线，强化浑南、浑北主城整体发展，推动一河两岸建设，实现城市核心服务功能在浑河两岸集聚发展。副城是城市核心生产职能发展的主要区域。

（二）中心城区空间管制分区

依据沈阳振兴发展战略规划和城市总体规划，结合城市周边永久基本农田划定和生态红线划定成果，考虑规划期内建设用地扩展态势，调整划定建设用地规模边界、扩展边界和禁建边界。

七、县级规划的引导和调控

（一）落实各项规划调控指标

统筹考虑中心城区发展、基础设施建设、县域经济和新农村建设的用地需要，综合考虑自然资源禀赋、主体功能定位、经济社会人口发展目标、土地资源环境承载力等因素，合理确定县（市）区级耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模等指标，以强化县（市）区级土地利用调控。基本农田保护面积和耕地保有量不低于市级下达指标，建设用地总规模不得突破；安排的农业结构调整、生态退耕、城乡建设用地和城镇工矿用地结构调整的时序、规模等必须在约束性指标的控制下进行；优先保障县城及中心镇新型城镇化和特色产业集群建设用地需求，统筹县域城乡发展和新农村建设，确保各类各业用地需求得到保障，同时以农村土地综合整治为抓手，有效落实市级下达的建设用地退出任务。

（二）做好上下级及相关规划衔接

各县（市）区要在市级规划确定的土地利用方针、主要目标和调控指标的约束和指导下，将主要指标分解落实到乡镇。优化土地利用结构和布局，落实省、市级确定的重点项目用地安排，并充分考虑县（市）区级重点项目建设实际需要，将交通、水利、能源等重大基础设施项目纳入调整方案。在进行用地布局调整时，一是应结合实际，落实市级规划空间管制和土地功能分区方面的有关要求；二是应充分考虑被污染场地环境风险影响；三是与生态保护红线划定成果进行有效衔接，按生态保护红线管理有关要求，结合保护需要将生态保护红线区域范围内的允许建设区和有条件建设区调出，并划入限制建设区或禁止建设区，同时引导现状建设用地逐步退出。

八、规划实施保障措施

（一）深化落实规划管理责任机制。建立耕地保护和节约集约用地责任考核体系，把严格保护耕地、节约集约用地纳入地方经济社会发展评价和干部政绩考核指标。县、乡级政府要将耕地保有量、基本农田保护面积、补充耕地、节约集约用地等指标作为规划实施绩效考核的重要内容，政府主要负责人要对本行政辖区内的耕地保护和节约集约用地负总责，政府各相关部门要各司其职、密切协作，落实土地规划管理共同责任。

（二）自上而下完成规划调整完善工作。县、乡级政府要按照调整后的规划目标、布局优化原则和有关政策要求，以二次调查和规划中期评估成果为基础，编制各级土地利用总体规划调整方案，报原规划审批机关审批。严格遵循规划自上而下逐级控制、下级规划必须服从上级规划的原则，确保上下级规划之间的协调衔接。

（三）加强规划实施管理制度建设。结合沈阳实际，积极探索完善有利于各类空间性规划协调衔接的工作路径、协作机制，加快推进“多规合一”工作。建立土地利用总体规划定期评估修改制度，按照要求严格土地利用总体规划实施管理，严格执行土地利用计划管理、建设项目用地预审管理、土地用途管制、建设用地空间管制、节约集约用地管理等规划实施管理制度，切实发挥规划对土地利用的统筹管控作用，着力提高土地利用总体规划的科学性和权威性。

（四）创新用地保障机制。统筹全市各类、各区域用地，加强建设用地供给控制和需求引导，创新土地利用高效模式，突出重点区域、重点产业、重点项目用地保障，构建科学发展用地保障新机制。通过控制总量、用好增量、增加流量、盘活存量等措施，强化土地利用总体规划和年度计划对新增建设用地规模、结构、布局和时序安排的调控，全力保障沈阳经济社会发展用地需求。

（五）完善耕地保护政策和机制。按要求健全耕地保护补偿机制，充分调动农民保护耕地的积极性与主动性。综合运用多种政策平台，多措并举，严格落实耕地占一补一、先补后占、占优补优、占水田补水田，执行“补改结合”等耕地占补平衡新途径，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。以提高耕地产能为目标，按要求全面推进建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用。实施耕地质量保护与提升行动，加强耕地质量建设，实现“藏粮于地”。依据土地利用总体规划，编制实施市县两级土地整治规划，大力推进土地整治工程，努力完成高标准基本农田建设目标。

（六）健全土地节约集约利用机制。降低经济社会发展对土地资源的依赖，科学编制土地供应计划，逐步健全闲置和低效用地的利用调节机制，充分运用价格杠杆抑制多占、滥占和浪费土地现象。加大闲置土地处置力度，加强批而未征、征而未供、供而未用土地的盘活利用，引导建设项目利用城镇闲散地、批而未供土地。逐步建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，大力推进全市城镇低效用地再开发，引导存量低效用地逐步退出，控制人均城镇工矿用地规模，持续提高土地节约集约利用水平。

（七）加大生态保护力度。要按照党中央、国务院和省政府关于加快推进生态文明建设的总体要求，把节约放在优先位置，进一步严格土地用途管制和城乡建设用地空间管制，控制耕地、园地、林地、牧草地等转为建设用地，以最少的土地资源消耗支撑经济社会持续发展。在土地利用总体规划实施管理中，把生态文明建设放在突出的战略位置，按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总要求，优化国土空间开发格局，统筹协调城乡结构和空间布局，继续推进退耕还林还草还湿和天然林保护，加快实施国土综合整治，统筹管护和利用山水林田湖，按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜湿则湿的原则，全面保护和修复自然生态系统，促进各类自然生态系统安全稳定。